27 juin 2015 : séminaire ADLE sur l’État de droit dans l’Union économique et monétaire, quel rôle pour la Cour de Justice ?

Ce séminaire a été organisé pour approfondir la réflexion sur cette question importante, qui a été présentée dans mon avis AFCO sur l’examen du cadre de gouvernance économique. (Lien vers le document).

Ce fut un plaisir d’avoir Danuta Hübner, Président de la commission AFCO, présente pour ouvrir le séminaire, compte tenu de son fort soutien pour la réflexion sur ce sujet et d’autres d’éventuelles révisions futures du traité.

La primauté du droit est une valeur fondamentale de l’UE. Au sein de l’UEM, le système demeure asymétrique et, contrairement à d’autres domaines, la Cour de Justice est au moins partiellement exclue de son rôle de contrôle judiciaire (art 126.10 TFUE sur la discipline budgétaire). Cela signifie que le juge n’a aucun rôle dans le domaine des questions de gouvernance économique. Il est ainsi impossible pour les États membres ou la Commission de lancer un recours en annulation ni de poursuivre pour manquement à une obligation dans le domaine de l’UEM, ce qui signifie que, s’il y a, par exemple, des différences de traitement entre les “grands” et les “petits” États membres, la légalité de la décision ne peut être contestée. Il s’agit d’une question fondamentale d’équité, d’égalité et de droit des citoyens, qui ne sont actuellement pas assurés.

Franz Mayer, professeur de droit constitutionnel à l’Université de Bielefeld, a rappelé que la règle de droit est un élément central de l’intégration européenne, et que c’est l’Allemagne qui a insisté pour créer la Cour de Justice après l’expérience de la seconde guerre mondiale. Grâce à la Cour, les citoyens européens peuvent invoquer le droit communautaire devant les tribunaux nationaux, le droit communautaire primant sur le droit national, y compris constitutionnel. En revanche, dans l’UEM, il existe des règles, mais la procédure pour les faire respecter est davantage politique que juridique.

Dans le cadre actuel il existe plusieurs strates de règles, mais aucun mécanisme approprié si les règles ne sont pas respectées. Une question importante demeure : faut-il se contenter du respect des règles, ou celles-ci doivent-elles être évaluées au regard de leur efficacité ? En Allemagne, une distinction existe entre l’État de droit et la notion de « Rechtsstaat », directement lié au principe de démocratie, et qui consiste, pour le Parlement à évaluer l’opportunité des règles.

Le manque de transparence et de responsabilité politique (« accountability ») dans le fonctionnement actuel de la gouvernance économique est un grand problème, tout comme l’absence de rôle pour le Parlement européen illustre. Coexistent ainsi plusieurs structures de gouvernance temporaires, ou informelles, à l’intérieur de l’UEM. Le risque est que cette absence de règles de droit effectives s’invite dans les autres secteurs de l’Union européenne qui fonctionnent actuellement pourtant bien.

Quel pourrait être le rôle possible pour la Cour de justice dans l’UEM ?

  • Veiller à l’application des règles peut sembler être la réponse évidente. Mais le Pacte budgétaire illustre bien les limites d’une Cour uniquement supranationale dans le cadre de l’UEM. Dans le cadre du marché commun (par exemple la liberté de circulation des biens et des services), c’est normalement la juridiction nationale qui met en œuvre la décision de la CJUE, conformément à la procédure de renvoi préjudiciel. Cela explique pourquoi, dans le domaine législatif supranational du marché unique, l’application du droit européen fonctionne si bien.       Ce n’est pas le cas pour l’UEM, ce qui entraîne un problème de mise en œuvre.
  • La Cour de justice pourrait constituer un guide pour les tribunaux nationaux : ce qui a été le cas pour la Cour constitutionnelle allemande et la BCE sur la décision OMT. Mais il reste à savoir si la Cour constitutionnelle allemande est prête à accepter des « orientations » de la Cour de justice.
  • La Cour pourrait-elle prendre le rôle de gardienne de la responsabilité démocratique et politique (« accountability ») et d’un minimum de transparence, en conférant un rôle plus visible pour le Parlement européen dans le cadre de l’Euro ? La Cour n’est peut-être pas prête, ou capable, de faire ce saut, et, si elle a joué un rôle crucial dans l’institution des Communautés européennes, la Cour est aujourd’hui plus complexe qu’elle ne l’était à sa création. La question de la légitimité du droit prétorien ne peut également pas être ignorée.

 

Ces hypothèses nécessitent un examen de la gouvernance de la zone euroEuro et un changement de traité. Si la Cour reste en retrait, comme elle l’a été jusqu’à présent, il est peu probable qu’un changement de traité lui confère un rôle dansla gouvernance révisée de l’UEM, ce qui se traduira par une juridiction globalement affaiblie.

La mise en œuvre des règles est un élément fondamental de cette discussion. Il n’est pas forcement suffisant de conférer à la Cour un rôle de surveillance de la bonne application des règles pour rendre ces dernières efficaces. Quand le jugement concerne un État membre contre la Cour, la mise en œuvre de la décision du Tribunal peut devenir un vrai problème – des alliés sont nécessaires “sur le terrain” pour que l’État membre respect la décision.

Il est également important de considérer que la loi connait des limites, et que tout ne peut pas être évalué par des juristes et des tribunaux. On l’a vu dans certaines enquêtes de la Cour constitutionnelle allemande, qui a probablement, des fois, dépassé sa compétence, pour juger des mesures à prendre dans le cadre de la crise de l’euro.

 

Enzo Moavero Milanesi, ancien juge au Tribunal de premier instance et ancien ministre italien des Affaires européennes, estime que trop souvent les avocats sont absents du débat sur l’union monétaire comme de celui sur la gouvernance économique, qui restent dominés par les économistes et les hommes politiques. Il faut trouver un équilibre entre les trois. Lors de l’évaluation de la situation actuelle, il est essentiel de se rappeler que les pères fondateurs avaient une vision de la Cour de Justice et d’une jurisprudence européenne centralisée, or la primauté du droit est essentielle à l’évolution de l’Union. Depuis le tout début de l’UEM, celle-ci est fondée sur des règles et lorsque ces règles ne sont pas respectées, la confiance dans le système est perdue. Ceci a été clairement illustré par la crise financière. Pendant la crise, les règles ont été renforcées, de nouvelles règles ont été introduites, nous avons maintenant plusieurs éléments de flexibilité dans ces règles afin de les assouplir. D’un point de vue juridique, il n’y a rien d’étrange dans le concept de flexibilité pour la règle de droit, elle est présente partout. Il est naturel pour la Cour de Justice d’interpréter les règles de gouvernance économique, cependant la Cour a-t-elle aujourd’hui les moyens nécessaires d’être active dans ce domaine, ou doivent-ils lui être conférés? Il faut assurer un équilibre institutionnel et garantir l’équité du système, pour les États comme pour les citoyens ; c’est exactement ce que prévoit le traité.

 

Le Pacte budgétaire prévoit, en effet, un rôle clair pour la Cour concernant la discipline budgétaire, mais uniquement en veillant à ce que chaque État membre traduise ces règles dans leurs propres systèmes juridiques et si un État membre omet de le faire, alors, les autres États membres et la Commission peuvent saisir la Cour pour manquement à leurs obligations. Cette menace suffisait à obliger tous les États membres à présenter des budgets équilibrés dans leur législation.

Le 6-pack et le 2-pack prévoient également que la Cour ait le dernier mot si un État membre ne respecte pas ses obligations. La Commission a le droit d’entamer des procédures pour des obligations qui n’auraient pas été respectées. L’article 265 offre la possibilité d’une procédure d’infraction qui peut être lancée si une institution européenne n’agit pas. Il est important de ne pas afficher ces options juridiques comme abstraite, au contraire elles doivent être considérées comme des outils concrets qui rendent possible l’« examen par les pairs ». Il ne s’agit pas uniquement de « persuasion morale », mais bien des options qui peuvent être utilisées pour forcer la Cour à rendre un jugement.

 

Trois exemples concrets de l’action de la Cour :

A la mi-juin, la cour rendra son jugement sur la décision de la Banque centrale concernant l’OMT, suite au recours de la Cour constitutionnelle allemande. Il reste à voir si la Cour suivra la position de l’avocat général et quelles garanties seront apportées par la Cour dans sa décision. (C-62/14 Peter Gauweiler et autres contre Deutscher Bundestag).

Début 2015, le Tribunal a annulé le cadre de surveillance de l’Eurosystème publié par la BCE, qui imposait aux contreparties centrales d’être localisées dans la zone euro. Ici, c’est l’Etat membre requérant qui a eu gain de cause, sur une question de procédure (T-496/11 Royaume-Uni contre Banque centrale européenne).

Un autre exemple concerne la banque régionale allemande, qui a porté devant la Cour la question de savoir si, une fois considérées comme systémiques, les banques doivent être soumises à la surveillance de la BCE ou du superviseur national. La décision du tribunal sera suivie de près (T-122/15 Banque régionale du Bade-Wurtemberg contre Banque centrale européenne).

La Cour pourrait entreprendre l’analyse du cadre juridique du pacte budgétaire européen. Cela serait possible si un État membre décidait de ne pas respecter l’un des critères et que la question soit soulevée devant la Cour. Cela apporterait une interprétation faisant autorité !

A la suite des interventions du panel, Philippe de Schootheet a ajouté que son expérience de représentant permanent de la Belgique lors des négociations du traité de Maastricht l’amenait à considérer comme essentiel, afin d’avancer sur ce sujet, de mieux définir les compétences attribuées à la Cour dans le cadre de l’UEM, dans le cadre d’une possible modification de traité dans l’avenir. L’Union économique requiert une meilleure coordination des politiques économiques mais, fondamentalement, la recherche de la meilleure articulation collective des politiques économiques est une question économique et politique, et non pas juridique.

Autre point intéressant relevé par l’un des participants : dans le cadre actuel de la gouvernance économique (et notamment du 6 pack et du 2 pack), il est déjà possible de soulever, devant la Cour, la question du non-respect des décisions et des sanctions non appliquées. La problématique réside davantage dans l’hésitation du Conseil et de la Commission de se saisir des pouvoirs dont ils disposent.

Barbara Spinelli a mis en lumière le problème du système actuel : si l’Union européenne serait mieux équipées pour répondre aux défis avec une capacité budgétaire propre, il n’en reste pas moins essentiel d’avoir, en attendant, un système qui fonctionne. L’UE est actuellement dans ce que Descartes appelait une “morale provisoire”, et ce n’est pas parce que l’on travaille à une solution européenne plus aboutie que l’État de droit ne doit pas exister et fonctionner, avec la possibilité de recourir à la Cour de justice.

 

Cet événement a permis de rassembler des experts autour de cette question cruciale, et permet à la discussion et à la réflexion de se poursuivre. La situation actuelle de l’Union est préoccupante et nous atteignons les limites d’un système où les décisions sont prises par des États membres qui, au final, ne les respectent pas. Il parait nécessaire de s’interroger sur ce manque d’ « accountability », alors que le soutien de beaucoup de citoyens a été perdu.

La solution doit être trouvée en combinant les perspectives à la fois économiques et juridiques. Le système actuel, que l’on a mis en place, pourrait détruire l’Union en l’absence de réformes. Les citoyens ont perdu confiance, ce que l’on constate avec la montée des partis extrémistes dans plusieurs Etats membres.

 

2017-05-19T00:50:34+00:00