Une solution démocratique à la Crise 2017-05-19T00:49:56+00:00

Die Krise demokratisch überwinden / A democratic Solution to the Crisis, Nomos, Septembre 2012

Die-Krise-demokratisch-uberwindenCet ouvrage est le fruit d’une initiative que j’ai prise en 2011 et qui a pu aboutir à l’été 2012. Ayant eu la chance d’être invitée à m’exprimer sur l’Europe à l’université Humboldt, j’ai proposé au professeur Pernice de faire travailler des jeunes chercheurs de la prestigieuse faculté de droit de Berlin, sur la légitimation démocratique de l’UE. La question étant extrêmement importante pour l’opinion publique allemande, les Allemands ayant mis en place depuis 1949, une démocratie exemplaire et une Cour constitutionnelle puissante, j’ai eu envie de lancer ce dialogue.

Trop souvent, à Paris, la sincérité de la demande allemande est mise en doute. Personnellement, je ne le crois pas. Le souci de conserver ce qui a été durement acquis, explique largement l’attitude allemande. Ceci posé, il est clair que l’Allemagne ne peut prétendre imposer à des pays qui ont d’autres traditions et d’autres expériences historiques, le système qui a été conçu en république fédérale. En tout cas, quelques efforts mutuels pour mieux se comprendre sur le plan technique – nos régimes juridiques étant assez différents – mais aussi et surtout émotionnel, psychologique, ne sont pas de trop.

Je ne remercierai jamais assez Ingolf Pernice, Européen convaincu, d’avoir joué le jeu avec persévérance et amitié. L’équipe des chercheurs, animée par Mattias Wendel, Lars Otto, Kristin Bettge, Martin Mlynarski, Michael Schwarz était de première qualité. Nous avons eu la chance d’organiser un séminaire d’une journée avec Juergen Habermas Zur Verfassung Europas (La constitution de l’Europe) auquel ont participé Jan Philipp Albrecht, Peter Altmaier, Giuliano Amato, Jörg Asmussen, Jean-Louis Bianco, Judith Hermes, Peter M. Huber, Axel Schäfer, Guy Verhofstadt.

Toute l’équipe est venue présenter ses réflexions au Parlement européen en juin 2012.

Voici le fruit de ces travaux, qui ne prétendent pas être plus qu’une contribution au débat mais qui cherchent à nourrir le dialogue entre nos deux pays, en lien avec les autres Européens.

Keine Frage kann Deutschland und Frankreich mehr auseinanderdividieren als die der Verfassung Europas: der Staat wird in beiden Ländern auf andere Weise wahrgenommen, das Recht auf andere Weise respektiert, die Wirtschaft auf andere Weise verwaltet. Die Geschichte hat unterschiedliche Spuren hinterlassen. Und etwas Auseinandersetzung gefällt den meisten Menschen. Keiner ist Nationalist, nein, sicherlich nicht. Solange die Grande Nation herrscht bzw. solange am deutschen Wesen die Mitglieder der ganzen Eurozone genesen…

Dennoch müssen wir gemeinsame Lösungen finden, damit der Euro weiterbesteht und damit jenseits der Wirtschaft das phantastische Projekt der friedlichen Einheit des Kontinents nicht ins Stolpern gerät.

Deswegen bin ich auf die Idee gekommen, mit Juristen der berühmten Humboldt- Universität eine gemeinsame Arbeit aufzunehmen. Meinen Beitrag der von Professor Ingolf Pernice organisierten Redereihe Forum Constitutionis Europae braucht man hier nicht zu rekapitulieren.1 Mir schien wichtig, nach dem Lissabon-Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts die gemeinsame Aufgabe nicht aufzugeben, sondern den Dialog fortzuführen.

Die Deutschen haben Recht, wenn sie die europäischen Institutionen besser legitimieren wollen. Ohne Demokratie hat die Wirtschafts-und Währungsunion, hat die EU dauerhaft keine Zukunft. Wenn wir mit einer strengen gegenseitigen Haushaltskontrolle, mit einer Annäherung der Steuer-, Sozial- und Wirtschaftspolitiken den Wohlstand sichern wollen, kann dies nur in einem viel transparenteren und demokratischeren Rahmen stattfinden. Die Rolle des Deutschen Bundestages und die Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts haben dazu beigetragen, die deutsche Demokratie stabil zu machen. Die Intensität der Demokratie muss unbedingt auf die europäische Ebene übertragen werden. Aber wie?

Die Franzosen haben aber auch Recht, wenn sie sich eine „Regierung” wünschen: mit ein paar Regeln kann man, anders als wir in Maastricht geglaubt haben, nicht alles regeln. In einer Krisensituation müssen die kompetenten Behörden rasch handeln. Unsere weltweite Glaubwürdigkeit wird jetzt leider in Frage gestellt, weil unsere Regierungen zu oft zögern. Und die Franzosen – und andere Europäer – betonen mit Recht, dass die Karlsruher Richter das Schicksal von 500 Millionen Menschen nicht allein bestimmen dürfen.

Die deutsch-französische Synthese ist notwendig: Wir brauchen eine demokratisch legitimierte europäische Regierung.

Um sie zustande zu bringen, müssten wir aber noch besser begreifen, dass die Erfahrungen der verschiedenen Völker so unterschiedlich sind, dass dieselben Wörter oft nicht den gleichen Sinn haben. Wenn ein Deutscher – mit Recht – Haushaltsdisziplin fordert, so sollte er berücksichtigen, dass ein anderer Europäer womöglich keine Großmutter hatte, die ihm von der Weimarschen Hyperinflation und Rezession erzählt hat. Nach Tocqueville hat das französische Volk unter dem Ancien Régime eine besondere Begabung entwickelt, die Diktate des Monarchen zu ignorieren. Zu gehorchen heißt danach Freiheit zu verlieren. Wer ohne Rücksicht auf die Geschichte versucht, eine Währung (die viel mit dem Unbewussten zu tun hat) einzuführen und aufrecht zu erhalten, wird scheitern.

Der gefühlte neue Unilateralismus Deutschlands löst bei seinen europäischen Partnern große Sorge aus. Wenn die besten Freunde Deutschlands dies nicht laut sagen und sich aufmachen, gemeinsame Wege zu finden, wer sonst?

Demokratie dient der Wirksamkeit und die Interdependenz verbietet Alleingänge, sagt diese hervorragende Studie, in der fünf junge Juristen das Beste des deutschen und zugleich europäischen Geists gezeigt haben. Es ist ein Anfang, ein Beitrag zu einer weiteren, einer breiteren Diskussion. Sie hat gerade erst begonnen.

Brüssel, den 21. Juli 2012, Sylvie Goulard, MEP (ALDE)

1 Vgl. die FCE-Rede 3/2011 vom 8.2.2011, Mehr als eine Finanzkrise. Eine Perspektive aus dem Europäischen Parlament, online unter http://www.whiberlin.eu/tl_files/FCE/Rede-Goulard.pdf (letzter Aufruf am 19.7.2012).

Geleitwort

Ein tiefer Riss klafft zusehends zwischen Nord- und Südeuropäern: hervorgerufen einerseits durch die Entwicklungen der Wirtschafts- und Finanzkrise (welche die Eurozone noch immer beeinträchtigt) und andererseits durch die Lösungsmechanismen, mit denen man der Krise begegnen möchte. Die Südeuropäer fühlen sich ungerechterweise strikten Sparmaßnahmen unterworfen, die ihnen von anderen auferlegt werden, während die Nordeuropäer finden, dass sie ungerechterweise gezwungen werden, die Schulden von anderen zu bezahlen. Basierend auf dem gemeinsamen Interesse – dem Funktionieren der Eurozone und der Stabilität unserer gemeinsamen Währung – zeigt sich indes eine zentrale Forderung, die beiden Sichtweisen gemeinsam ist: die Forderung nach mehr demokratischer Legitimation für die Entscheidungen, die auf europäischer Ebene getroffen werden. Nach den Vorstellungen der meisten unserer unzufriedenen Bürgerinnen und Bürger bedeutet das, solche Entscheidungen einer engeren Kontrolle zu unterwerfen – allerdings viel mehr einer engeren Kontrolle durch unsere nationalen Parlamente als durch das Europäische Parlament.

Nach meiner persönlichen Auffassung hatte der Europäische Konvent absolut Recht, als er festschrieb, dass die Europäische Union auf dem Willen ihrer Mitgliedstaaten und auf dem Willen ihrer Bürger beruht. Die duale Legitimation, die sich aus diesen Annahmen ergibt, ist dem Wesen unserer hybriden institutionellen Konstruktion inhärent. Welche Entwicklungen auch immer unsere Zukunft bringt: die nationalen Parlamente werden unstrittig eine Rolle spielen. Allerdings: Wie erklären wir, dass unsere Bürgerinnen und Bürger sich in genau dem Augenblick hauptsächlich auf ihre nationalen Parlamente verlassen, in dem unser gemeinsames Handeln durch immer weiter fortgeschrittene Integrationsformen erfolgt und wir eine Transformierung mehr und mehr in Richtung Fiskalunion erleben, die zu einer politischen Union führen soll1? Dürfte man nicht erwarten, dass das Europäische Parlament im Zentrum steht?

Die Antwort lässt sich leicht den Worten entnehmen, die unsere Bürgerinnen und Bürger, im Norden wie im Süden, verwenden, um ihre Gefühle auszudrücken: „Verlust der Souveränität“, so sagen sie, „unsere Souveränität wird geraubt“. So wird die Union – genauer: die Eurozone – heute wahrgenommen. Sie wird wahrgenommen als ein verbundenes System von Staaten, die ihre Einheit, und ihre Währung, wahren, indem sie die Lasten und Beschränkungen so verteilen, dass Freiheit und Verantwortlichkeit zugunsten anderer erodieren. Wenn Teil der Union zu sein also bedeutet, Gefangene der jeweils anderen zu sein, dann lasst uns, so sagen sie, die Rolle unserer nationalen Parlamente stärken als Schutzschilde der Freiheit und Verantwortlichkeit, die wir verlieren.

Das ist eine verzerrte Wahrnehmung unserer tatsächlichen Lage, denn Lasten und Beschränkungen werden zum Wohle unserer gemeinsamen Güter verteilt, nicht lediglich zugunsten einiger von uns. Allerdings ist diese Wahrnehmung auch nicht vollkommen falsch, denn sie führt zum Kern der Probleme: erstens zu dem Fehler, den wir gemacht haben, als wir den Rahmen des Euro auf die Koordination nationaler Politiken beschränkt haben (unter Ablehnung stärkerer supranationaler Handlungsformen), und zweitens zu den Lösungsmechanismen, die wir – im selben Rahmen – nunmehr anwenden. Als wir damals entschieden, uns nicht mit stärkeren supranationalen Handlungsformen auszurüsten, geschah das aus dem einfachen Grund, dass die Mehrheit von uns nationale Prärogativen und Verantwortlichkeiten schützen und behalten wollte. Nunmehr ereilt uns aber überdeutlich die Rache der Geschichte, denn genau die Einführung dieses Rahmens ist es, die unsere Prärogativen und Verantwortlichkeiten verringert. Innerhalb eines Rahmens der intergouvernementalen Koordination nationaler Politiken war die Umsetzung von Empfehlungen in Beschränkungen und von Vorschlägen in bindende Forderungen unsere einzige Option. Das ist es, was wir bisher getan haben, und das ist es, wogegen sich unsere Bürgerinnen und Bürger verwehren.

Würde Candide noch leben, würde er uns fragen, ob es für uns nicht besser wäre, unsere ursprüngliche Wahl zu überdenken und uns aus der Falle zu befreien, in die wir gerade tappen. In einer stärker nach föderalem Muster ausgerichteten, also quasi-föderalen, Architektur wäre jeder Mitgliedstaat „freier“ (zu handeln) und gleichzeitig verantwortlicher für seine eigene Zukunft. Vergessen wir nicht, dass in einer solchen Konstruktion der Wert und die Festigkeit der gemeinsamen Währung nicht von den Schulden der Mitgliedstaaten abhingen, sondern von der Finanzsituation auf supranationaler Ebene. Mitgliedstaaten könnten sogar insolvent werden, ohne dass dies die gemeinsame Währung beeinträchtigen würde; zugleich aber hätten sie geringere finanzielle Schwierigkeiten, denn es ist bekannt, dass ein Teil des hohen Aufschlags auf die Schuldverschreibungen unserer schwächeren Mitgliedstaaten ihrer Verbindung zum Euro geschuldet ist.

Ich weiß ehrlich gesagt nicht, ob Candides Frage hinreichend realistisch ist, ob wir, mit anderen Worten, noch die Zeit für die quasi-föderale Option haben, also dafür, unsere Union weniger horizontal und dafür vertikaler zu gestalten. Sicher ist aber, dass die Forderung nach verstärkter demokratischer Legitimation ein ausgezeichneter Anker für Reformen zur Erreichung einer stärkeren demo kratischen Verantwortlichkeit auch auf europäischer Ebene und für Reformen hinsichtlich einer möglichen Übertragung von Kompetenzen auf diese Ebene ist – Reformen, die gegenwärtig in der zersetzenden Beziehung zwischen unseren Mitgliedstaaten gefangen sind.

Die Autoren dieses Buches haben die bestehenden Verträge untersucht; mit bewundernswerter Klarheit sagen sie uns, was auf Grundlage der bestehenden Verträgen erreicht werden kann, welche Maßnahmen Vertragsänderungen im vereinfachten Vertragsänderungsverfahren benötigen und welche Maßnahmen in eine dritte Kategorie fallen, die nach dem Bundesverfassungsgericht Änderungen sowohl der Verträge als auch der nationalen Verfassungen (wie des deutschen Grundgesetzes) erfordern. Es ist dies keine einfache road map, sondern ein entscheidender Leitfaden für diejenigen, die auf der Grundlage des erwähnten Berichts der vier Präsidenten Reformen vorbereiten. Beschrieben wird die Rolle, die den nationalen Parlamenten zukommen soll, aber auch die noch umfangreichere Rolle des Europäische Parlaments, das unsere Autoren stärker in das Defizitverfahren einbinden wollen; auf diese Weise soll demokratische Unterstützung für die bindenden Entscheidungen vermittelt werden, die von der Kommission bei der Umsetzung der engeren Regeln nach dem Fiskalvertrag angenommen werden müssen. Zudem werden Kompetenzübertragungen untersucht, die unsere politische Union nützlicher-weise „vertikalisieren“ würden.

Die Autoren habe ihre Untersuchung nicht vorgenommen, um die Candide- Frage zu beantworten. Das Modell des Verfassungsverbundes, das wir Ingolf Pernice verdanken, war das Leitbild, dem sie in ihren Ausführungen gefolgt sind. Dieses Modell ist genau deswegen besonders fruchtbar, weil es offen für mehr als nur eine Option ist. Aber es ist die Aufgabe von uns Europäern, über den Weg in unsere Zukunft zu entscheiden und folglich über die Option, der wir folgen wollen.

Die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts sollte im Übrigen nicht als Stoppschild zur Verhinderung weiterer Übertragungen verstanden werden, die wesentlich sein könnten, um die europäische Ebene dichter zu gestalten als sie es jetzt ist – und stark genug, um dem Euro einen angemessenen europäischen Rahmen zur Verfügung zu stellen. Das Bundesverfassungsgericht erklärt uns lediglich, dass die Wahl dieses Weges eine Umwandlung unseres Zusammenbleibens bedeutet und eine erneuerte Verfassungsentscheidung verlangt. Ehrlicherweise können wir nicht leugnen, dass das die einfache Wahrheit ist. Aber wenn wir wirklich eine politische, quasi-föderale Union wollen, können wir unseren Bürgerinnen und Bürgern erklären, dass sich deren Schaffung lohnt, um genau dem Unbehagen über die gegenwärtigen Trends entgegenzutreten. Wäre eine feste politische Union von freien und verantwortlichen europäischen Völkern nicht viel besser als eine Union von nationalen Gemeinschaften, die sich gegenseitig auf die Füße treten? Candide hätte überhaupt keine Zweifel.

Pisa, den 7. August 2012 Giuliano Amato

1 Vgl. den Bericht der „vier Präsidenten“ – von Europäischem Rat, Kommission, Eurogruppe und Europäischer Zentralbank – angenommen vom Europäischen Rat am 29. Juni 2012.